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關于《吉林省黑土地保護條例》的解讀
 時間:2018-10-15 08:39  
    
    為保護黑土地資源,防止黑土地數量減少、質量下降,保障國家糧食安全,促進黑土地資源可持續利用,維護生態系統平衡,2018年3月30日,吉林省第十三屆人民代表大會常務委員會第二次會議通過《吉林省黑土地保護條例》,已于今年7月1日起施行。現就有關內容解讀如下: 

  一、立法的必要性

  吉林省黑土地位于世界三大著名黑土地之一——中國東北黑土地的核心區域,是維護我省生態系統平衡的重要基礎,實施國家“藏糧于地”戰略的根本保障。當前,我省黑土地正面臨數量減少和質量下降的雙重挑戰,立法保護不僅必要而且緊迫,是一項功在當代、利在千秋的重要工作。

  (一)制定黑土地保護條例是貫徹落實習近平總書記重要講話精神的舉措,是省委的決策部署、全國人大環資委和省人大常委會的工作要求

  2015年3月9日,習近平總書記參加全國人代會吉林代表團審議,詳細詢問了黑土地保護情況。7月16日至18日,總書記在我省視察時指出,黑土地土質肥沃,是吉林農業發展得天獨厚的條件。要開展黑土地保護行動,切實把黑土地保護好、利用好。2014年11月,省委在關于全面推進依法治省的實施意見中提出“制定黑土地保護地方性法規”。2015年3月,我省全國人大代表聯名提出關于制定黑土地保護法的議案,省委書記、省人大常委會主任巴音朝魯高度重視,要求加快落實相關工作。全國人大環資委開展了專題調研,在審議報告中提出“積極促進黑土地地區制定保護黑土地的地方性法規”。本屆省人大常委會始終重視黑土地保護工作,明確要求加快立法進程。

  (二)制定黑土地保護條例是黑土地保護形勢的客觀要求

  據調查,我省黑土地有機質含量由原來的4%—8%下降到目前的2%—3%,厚度由原來的60—70厘米下降到目前的20—30厘米,面臨土層變薄、肥力下降、面積減少等。通過立法能有效解決開墾利用過度、種植方式不合理等問題,并通過改善黑土地質量促進食品安全和野生動植物資源保護。

  (三)制定黑土地保護條例能夠填補立法空白、形成保護合力

  目前,我國還沒有黑土地保護專項法律。相關規定分散在不同層級、不同領域的法律法規當中,且沒有將保護黑土地作為立法的出發點和根本目的,存在保護職責不清、法律責任不明確等問題。通過立法能夠廣泛動員各方面力量,有效整合現有各類資源,最大限度發揮作用。

  二、立法的指導思想草過程和起

  黑土地保護立法的指導思想是,貫徹習近平總書記重要講話精神,落實省委十次黨代會和十屆三次、四次、五次全會精神,以提高立法質量為核心,以突出吉林特色為重點,積極探索人大主導立法機制和工作創新,努力使法規切實管用,為我省黑土地保護提供有力的法制保障。

  條例起草工作分為兩個階段。第一階段為立法準備和初步起草。2014年7月,省人大常委會開展了黑土地保護情況視察,聽取和審議了省政府關于黑土地保護情況的報告。2015年初,黑土地保護條例被列為省人大常委會立法調研項目。省人大環資委與省政府農委聯合開展立法調研,逐步解決了范圍界定、保護措施等難點問題,形成了條例初稿。9月30日,全國人大環資委在我省召開土壤污染防治立法座談會,聽取了省農委關于黑土地保護立法情況的匯報。全國人大環資委及國家發改委、農業部、環保部、林業局等與會領導及代表對立法工作給予了充分肯定,提出了寶貴意見。

  第二階段為委托起草和形成草案。2016年初,省人大常委會將黑土地保護條例列為立法完成項目,成立立法工作領導小組,由常委會副主任王云岫任組長,環資委、法工委及省農業、發改、財政、國土、環保、水利、林業、畜牧共10個部門的負責同志為成員。委托吉林大學在原有條例初稿基礎上起草法規草案,成立由上述部門業務骨干和吉林大學、省土肥總站專家共同組成的起草小組,加強組織領導和工作力量。經過深入調查研究、廣泛征求意見、反復修改完善,并先后兩次赴全國人大環資委進行立法咨詢,逐步形成了較為成熟的條例草稿。8月,省人大環資委征求了全體省人大代表,省內各市(州)、縣(市、區)人大常委會,部分立法咨詢員、有關政府部門和高校、科研院所、行業協會共650多家單位、部門和個人意見,經過集中修改、領導小組審定和委員會審議,最終形成條例草案。據統計,起草階段共召開座談會、論證會、研討會46次,進行考察調研12次。

  三、條例的主要內容及特色

  條例共六章63條。第一章總則11條,第二章規劃與評價8條,第三章保護措施24條,第四章監督管理7條,第五章法律責任12條,第六章附則1條。

  (一)明確了保護范圍。條例將黑土地確定為“本省行政區域內的所有非建設用地,包括耕地、林地、草地、濕地、園地等土地資源”,主要考慮國家東北黑土地保護“十三五”規劃(征求意見稿)和農業部黑土地保護試點工作均明確我國東北黑土區包括黑龍江省和吉林省全部、遼寧省大部以及內蒙古東部。現行全國土地分類方法將土地分為農用地、建設用地、未利用地(一級類)和耕地、林地、園地、草地及其他土地等(二級類)。我省濕地資源豐富,沼澤、灘涂等主要濕地類型包含在其他土地類型中,因此增加濕地。

  (二)創設了分區分類保護機制。條例將我省黑土地劃分為中部核心區(35個縣、市、區)、東部防護區(21個縣、市、區)和西部防護區(7個縣、市、區),按照質量標準將耕地劃分為優先保護類、重點養護類和治理修復類。中部典型黑土區與東部林地、西部草原濕地相互依存且同屬一個生態系統,因此進行一體保護。對不同區域黑土地和不同質量耕地采取差異化保護措施,對中部核心區實施更加嚴格的保護。以縣級行政區域作為劃分標準符合實際且有利于貫徹實施。

  (三)突出問題導向,建立保護體系。條例圍繞黑土地水土流失、肥力下降、污染加重等突出問題,規范了秸稈還田、深翻深松、退耕輪作、水土保持、污染防治、防風固沙、鹽堿地治理等保護措施,形成了規劃、評價、監測、用途管制、約談問責、公益訴訟、司法聯動、人大監督等一整套制度體系。

  (四)構建了嚴格規范的法律責任體系。條例明確了黑土地保護的主體責任,包括全省各級政府及有關部門,土地的承包者、經營者等。對法律法規已有處罰規定的違法行為進行了從重處罰,對沒有處罰規定的違法行為進行了明確規定,綜合運用了沒收、罰款、恢復原狀、責令限期改正、行政處分等處罰措施。


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